La
programmazione delle opere pubbliche
Appunti
di interpretazione normativa
per una corretta redazione del programma
Premessa
L'attività
di programmazione delle opere pubbliche, in passato, era già stata
disciplinata dalla Regione con la legge n.21/85, art.3, e,
successivamente con la legge 12 gennaio 1993, n.10, art.18.
Con
Decreto del Presidente della Regione 20 settembre 1993 è stato,
poi, approvato lo schema tipo sulla cui base gli Enti hanno redatto
il programma triennale delle opere pubbliche.
La
nuova legge regionale 2 agosto 2002 n.7, riforma la normativa sugli
appalti, compresa anche quella parte che disciplina la
programmazione delle opere pubbliche.
La
norma prevede che l'Assessore regionale per i lavori pubblici
predisponga schemi tipo per la redazione del programma triennale,
dei suoi aggiornamenti annuali e dell'elenco dei lavori da
realizzare nell’anno di adozione del programma.
In
relazione alle novità, con questi appunti, si vuole fornire una
rilettura d'insieme della normativa che regola il programmazione
delle opere pubbliche e dare alcune indicazioni operative.
Il
programma triennale costituisce il momento attuativo di studi di
fattibilità e di identificazione e quantificazione dei propri
bisogni che gli enti predispongono nell'esercizio delle proprie
autonome competenze e, quando esplicitamente previsto, di concerto
con altri soggetti, in conformità agli obiettivi assunti come
prioritari.
Il
programma triennale :
-
è redatto nel rispetto del documento di programmazione
economico-finanziaria ( legge regionale 27 aprile 1999, n. 10, art.
2), degli altri strumenti programmatori pubblici e della normativa
urbanistica;
-
è formulato coerentemente con le previsioni e con lo stato
di attuazione del programma adottato nell'anno precedente;
-
tiene conto dei mezzi finanziari di cui l'Ente può disporre
nel triennio di riferimento, di quelli che esso prevede di acquisire
mediante assegnazioni da parte della Regione, dello Stato, della
Comunità economica europea e di altre istituzioni pubbliche o
privati, dando la priorità ai bisogni che possono essere
soddisfatti tramite la realizzazione dei lavori finanziabili con
capitali privati;
-
L'inclusione di un'opera nel programma può avvenire solo se
munita almeno di progettazione preliminare;
-
Sono escluse dal programma le opere di manutenzione
ordinaria;
-
Al programma deve essere allegata una cartografia su scala
adeguata che riporti la localizzazione delle opere programmate;
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L’attività di programmazione è preceduta
da una attività di studi al fine di identificare meglio i bisogni
dell’ente e misurarsi con le proprie possibilità concrete di
realizzazione e la propria capacità attuativa del programma.
Gli
studi, che dovranno servire da supporto per la redazione della
relazione generale, dovranno
indicare le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed
economico-finanziarie dei lavori programmati, dovranno contenere
l'analisi dello stato di fatto di ogni intervento nelle sue
componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche e
verificarne la sostenibilità ambientale, gli aspetti
socio-economici, amministrativi e tecnici.
Ai
fini di una più qualificata azione di conoscenza è opportuno
articolare la relazione generale in relazioni sui singoli settori e
sugli interventi da realizzare raggruppati per categoria.
Si
danno di seguito alcune indicazioni sui contenuti da sviluppare
nelle relazioni.
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Relativamente
al settore di intervento dovranno essere evidenziati:
-
Le caratteristiche del territorio, eventuali dissesti
geologici in atto, interventi di consolidamento programmati o in
corso d’opera, grado di sismicità (ai sensi della legge n.
64/74), caratteristiche geomorfologiche e geotecniche del
territorio;
-
I programmi già redatti e formalizzati, quali il piano
regolatore, il piano per gli insediamenti produttivi, il piano per
l’edilizia economica e popolare, il piano per il commercio, il
programma di fognatura, ecc.
-
La popolazione, gli insediamenti abitativi, i dati economici,
sociali, culturali e associativi;
-
Le strutture operative dell’Ente (dai mezzi materiali alle
risorse umane e strutturali) ed i servizi pubblici e privati
esistenti
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Per
ogni intervento inserito nel programma dovranno essere evidenziati:
1.
i dati fisici strutturali dai quali emerga la necessità dei
lavori e gli obiettivi che si intendono raggiungere;
2.
lo stato di conservazione, se l'opera è da riattivare,
l'anno della sua realizzazione e/o dell'ultimo riattamento;
3.
eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche,
paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale,
socio-economiche, amministrative e tecniche;
4.
il grado di progettazione, se è stato dato l’incarico ad
un professionista esterno o se l’intervento è stato progettato a
cura dell'ufficio tecnico dell'Ente;
5.
la coerenza con lo strumento urbanistico o con gli altri
strumenti programmatori previsti da leggi, oppure le condizioni che
possono influire sulla realizzazione delle singole opere in presenza
di eventuale esistenza di vincoli a tutela di interessi pubblici;
6.
la concreta utilità dell’opera in rapporto alla situazione
complessiva delle strutture localmente esistenti o inserite nel
programma, raffrontata all’effettivo bacino di utenza;
7.
il costo complessivo dei lavori e dei singoli lotti-stralcio
nonché le risorse proprie e quelle acquisibili che si intendono
attivare per le spese di studi, di progettazione e di realizzazione
dell’opera, indicando gli Enti finanziatori, pubblici e/o privati,
cui si intende chiedere il finanziamento o il mutuo;
8.
caratteristiche gestionali dell’opera e data presumibile
dell’inizio della gestione;
9.
il responsabile del procedimento ed il personale disponibile
da adibire alla gestione dell’opera e relative qualifiche;
10.
costo annuo di gestione per il primo triennio e suo
finanziamento, in relazione anche alla redditività dell’opera;
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Il concetto di settore e di categoria degli interventi
Il concetto di
settore continua a rimanere nella presente legge, limitatamente al
rispetto della priorità per il conferimento degli incarichi di
progettazione in casi di particolari necessità (art.14,
com. 19). In mancanza di nuove indicazioni rimangono in
vigore i settori già individuati con decreto del Presidente della
Regione del 20 settembre 1993, e raggruppano le iniziative,
coordinate per materia omogenea.
All'interno del
settore sono individuate le categorie degli interventi secondo una
scala di priorità. Lo schema di programma individua le seguenti
categorie di lavori, raggruppate per settori di intervento.
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Il
programma è predisposto a cura dell'ufficio responsabile in
relazione agli obiettivi previsti nei documenti di programmazione e
alle disponibilità delle risorse finanziarie.
È
adottato da parte dell'assemblea dell'ente in concomitanza con
l'approvazione del bilancio di previsione;
È
trasmesso a ciascuno degli Assessorati regionali competenti a
finanziare le opere, nonché alla Presidenza della Regione. Esso è
inviato, altresì per conoscenza, alle Province regionali nel cui
territorio le opere devono essere realizzate. (art.14,
com. 15)
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Lo
schema di programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali sono
resi pubblici, prima dell’approvazione, mediante affissione nella
sede dell'ente per almeno trenta giorni consecutivi.
Il progetto di programma deve essere inviato
per il parere ai Comuni territorialmente interessati dalle opere
che, entro quindici giorni dalla data di ricevimento, possono
formulare osservazioni. Trascorso tale termine il parere si intende
reso positivamente.
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Il
programma ha una durata triennale. Esso è aggiornato annualmente in
concomitanza con l'approvazione del bilancio di previsione, ma solo
per essere adeguato allo stato di attuazione di quello adottato
nell'anno precedente.
Gli
Enti possono modificare le previsioni o l'ordine delle priorità di
quello precedente solo in dipendenza di nuove disposizioni
legislative o di sopravvenute circostanze di fatto che rendano
opportuno il mutamento nell'interesse pubblico, ovvero, nel caso di
elezione diretta del sindaco o del presidente della provincia
regionale, limitatamente all’adeguamento del programma triennale
al programma elettorale depositato.
Le
modifiche richiedono il voto favorevole della maggioranza dei
presenti nella seduta dell'organo deliberante.
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Priorità
(art.14,
commi
3,
5, 16, 19)
La legge fa obbligo a ciascun ente, nel
predisporre il programma, di indicare l'ordine di priorità generale
tra le categorie e quello interno a ciascuna categoria di lavori,
cui gli enti dovranno attenersi.
All’interno
di ogni categoria la legge contempla alcune tipologie prioritarie: i
lavori di manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di
completamento dei lavori già iniziati, nonché gli interventi per i
quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato
maggioritario.
Sono fatti salvi, tuttavia, gli interventi
necessari in dipendenza di nuove disposizioni legislative o di
sopravvenute circostanze di fatto che rendano opportuno il mutamento
nell'interesse pubblico, ovvero, nel caso di elezione diretta del
sindaco o del presidente della provincia regionale, limitatamente
all’adeguamento del programma triennale al programma elettorale
depositato. Le eventuali modifiche richiedono il voto favorevole
della maggioranza dei presenti nella seduta dell'organo deliberante.
Alle priorità indicate nel piano gli enti
dovranno attenersi anche nel provvedere al conferimento di incarichi
di progettazione e agli atti consequenziali tendenti alla
realizzazione di opere pubbliche.
In
questo caso qualora particolari motivi di urgenza lo richiedessero,
gli enti potranno derogare all’ordine di priorità generale,
previa delibera con voto favorevole dell’organo deliberante
dell’ente, purché sia rispettato
l’ordine relativo al settore di intervento.
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Nell'adottare
il piano, l'ente dovrà tenere conto delle proprie disponibilità
finanziarie previste nei documenti di programmazione, nonché di
quelli che esso prevede di acquisire mediante assegnazione da parte
della Regione, dello Stato, della Comunità economica europea e da
parte di qualsiasi altro ente abilitato al finanziamento di opere
pubbliche.
Particolare
importanza assumono gli interventi finanziabili con capitale
privato, in quanto suscettibili di gestione economica.
Fra
le risorse finanziarie vanno inserite quelle provenienti da beni
immobili che possono essere oggetto di diretta alienazione.
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Finanziamenti
(art.14,
commi 11, 7, 15)
Almeno
che non si ricada nella fattispecie prevista dalla legge per i
motivi di urgenza o i casi di necessità, i lavori non ricompresi
nell’elenco annuale non possono ricevere alcuna forma di
finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.
Le
istanze di finanziamento, insieme al programma triennale, sono
presentate annualmente dagli enti interessati alla Presidenza della
Regione ed ai singoli Assessorati in relazione alle rispettive
competenze.
La
Regione nel suo programma di spesa prevederà il finanziamento per
intero di ogni progetto.
È
ammesso il finanziamento di progetti stralcio che, pur facendo parte
di un più ampio progetto generale, siano già dotati di una
distinta funzionalità e prevedano la realizzazione di opere
autonomamente fruibili da parte degli utenti, purché sia stata
elaborata almeno la progettazione preliminare dell’intero lavoro e
siano state quantificate le complessive risorse finanziarie. In tal
caso l’ente, nell’ambito del personale addetto, provvederà a
nominare un soggetto idoneo a certificare la fattibilità, la
funzionalità e la fruibilità di ciascun lotto.
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Beni alienabili
(art.14, com. 4)
La
legge fa obbligo di indicare nel programma triennale i beni immobili
che, non assolvendo più a funzioni di interesse pubblico, possono
essere oggetto di diretta alienazione anche del solo diritto di
superficie, previo esperimento di una gara.
Questo
è un elemento importante della programmazione in quanto tale
attività concorre a completare il quadro delle disponibilità
finanziarie di cui può usufruire l’ente.
Conseguentemente
vanno individuati i beni suscettibili di alienazione, motivando in
apposita relazione le ragioni che fanno venire meno le funzioni di
interesse pubblico del bene, quelle che ne giustificano la
convenienza economica e vanno indicati, altresì, l’anno in cui
verrà effettuata l’alienazione, il titolo giuridico del
trasferimento dell’immobile (piena proprietà o solo diritto di
superficie), la rilevanza che caratterizza il bene (storico-artistica, architettonica, paesaggistica e ambientale), e
ne va acquisita la documentazione catastale e ipotecaria.
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E'
l'ultimo elemento del dispositivo della programmazione dei lavori
pubblici; è quello che deve dare attuazione al programma triennale
indicando gli interventi che l'ente intende avviare nel primo anno
di validità del programma.
L'elenco
annuale deve essere approvato unitamente al bilancio preventivo, di
cui costituisce parte integrante, e deve contenere l'indicazione dei
mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio
bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello
Stato, della Regione o di altri enti pubblici, già stanziati nei
rispettivi stati di previsione o bilanci, nonché acquisibili ai
sensi dell'articolo 3 del D.L. 31 ottobre 1990, n. 310, convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1990, n. 403, e
successive modificazioni. (com.
9)
I
lavori inseriti nell'elenco annuale devono rispettare le priorità
indicate dal programma triennale e l'inclusione di un lavoro
nell'elenco annuale è subordinata alla preventiva approvazione in
linea tecnica della progettazione definitiva, salvo che per i lavori
di manutenzione straordinaria, per i quali è sufficiente la
redazione del progetto preliminare. (com.
6)
Un
lavoro può essere inserito nell'elenco annuale, limitatamente ad
uno o più lotti, purché con riferimento all'intero lavoro sia
stata elaborata la progettazione almeno preliminare e siano state
quantificate le complessive risorse finanziarie necessarie per la
realizzazione dell'intero lavoro. In ogni caso l'amministrazione
deve nominare, nell’ambito del personale ad essa addetto, un
soggetto idoneo a certificare la funzionalità, fruibilità e
fattibilità di ciascun lotto. (com.7)
I
progetti dei lavori degli enti locali inseriti nell'elenco annuale
devono essere conformi agli strumenti urbanistici vigenti o
adottati.
Per motivate ragioni di pubblico interesse, si possono applicare le
disposizioni dell'articolo 1, commi 4 e 5, della legge 3 gennaio
1978, n. 1, e successive modificazioni, del comma 5 dell'articolo 34
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; dell'articolo 7
della legge regionale 11 aprile 1981, n. 65 e dell'articolo 89,
della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6.
(com. 8)
Un’opera
non inserita nell'elenco
annuale può essere realizzata solo sulla base di un autonomo piano
finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi
finanziari dell'amministrazione al momento della formazione
dell'elenco, fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a
seguito di ribassi d'asta o di economia. (com.
9)
I
lavori non ricompresi nell'elenco annuale non possono ricevere
alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.
Fanno eccezione gli interventi necessari in dipendenza di nuove
disposizioni legislative o di sopravvenute circostanze di fatto che
rendano opportuno il mutamento nell'interesse pubblico, ovvero, nel
caso di elezione diretta del sindaco o del presidente della
provincia regionale, limitatamente all’adeguamento del programma
triennale al programma elettorale depositato.
(com.
11)
Successivamente
all’approvazione l'elenco annuale deve essere trasmesso alla
sezione regionale dell'Osservatorio dei lavori pubblici. (com.
12)
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